Riforma appalti, la Commissione UE prepara il Regolamento unico

La Commissione europea ha adottato la proposta che riunisce in un solo atto la disciplina europea di appalti pubblici, settori speciali e concessioni, oggi divisa in tre direttive. La scelta del regolamento unico al posto della direttiva elimina il recepimento nazionale e riduce lo spazio che il legislatore italiano ha finora usato per adattare le regole europee al proprio ordinamento.

Per le imprese che partecipano alle gare sopra soglia europea cambiano i criteri di aggiudicazione, i requisiti richiesti per presentare un’offerta e le regole sui pagamenti lungo la catena di fornitura.

In sintesi:

• la proposta COM(2026) 590 final, adottata il 9 settembre 2026, sostituisce le tre direttive del 2014 con un regolamento unico di 149 articoli;
• le procedure di gara disponibili scendono da cinque a tre, aperta, dinamica e per l’innovazione;
• la Commissione europea stima risparmi amministrativi per 650 milioni di euro l’anno, 80 milioni per le stazioni appaltanti e 570 milioni per gli operatori economici;
• il mercato degli appalti pubblici nell’Unione vale circa 2.500 miliardi di euro l’anno, pari al 15% del PIL europeo;
• il regolamento entrerebbe in vigore venti giorni dopo la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e si applicherebbe due anni dopo.

Appalti e concessioni con Regolamento unico UE

La proposta di regolamento sui contratti pubblici e le concessioni, adottata dalla Commissione europea il 9 settembre 2026 come COM(2026) 590 final, abroga le direttive 2014/23/UE sulle concessioni, 2014/24/UE sugli appalti ordinari e 2014/25/UE sui settori speciali, sostituendole con un testo direttamente applicabile in tutti gli Stati membri. Il documento conta 149 articoli e modifica una quindicina di atti settoriali, dal regolamento sui trasporti pubblici locali alla direttiva rifiuti, per riportare in un unico testo le disposizioni sugli appalti oggi disperse in oltre cinquanta strumenti normativi.

La disciplina riguarda gli affidamenti sopra le soglie europee per le gare pubbliche, aggiornate ogni due anni in funzione degli impegni assunti dall’Unione nell’accordo OMC sugli appalti pubblici. Gli affidamenti sotto soglia continuano a essere disciplinati dalla normativa nazionale, salvo una successiva scelta del legislatore italiano di uniformarli. Restano fuori dal campo di applicazione la difesa, che segue la direttiva 2009/81/CE, e gli appalti di servizi di ricerca e sviluppo, spostati nella proposta di legge europea sull’innovazione presentata lo stesso giorno.

Il testo apre la procedura legislativa ordinaria e dovrà essere negoziato da Parlamento europeo e Consiglio, con possibili modifiche prima dell’approvazione. Il calendario previsto dall’articolo 149 fissa l’entrata in vigore venti giorni dopo la pubblicazione in Gazzetta ufficiale e l’applicazione differita di due anni, giustificata nei considerando con la portata dell’ecosistema digitale e del nuovo sistema di preferenza europea. Le stime di impatto allegate alla proposta, consultabili nel testo integrale pubblicato dalla Commissione europea, indicano risparmi amministrativi per 650 milioni di euro l’anno, ripartiti in 80 milioni per le stazioni appaltanti e 570 milioni per gli operatori economici.

Tre procedure di gara e aggiudicazione al miglior rapporto qualità-prezzo

Le procedure disponibili scendono da cinque a tre, la procedura aperta in cui gli operatori presentano subito l’offerta, la procedura dinamica in cui gli operatori aderiscono prima e vengono invitati poi sui singoli affidamenti, e la procedura per l’innovazione destinata a soluzioni non ancora disponibili sul mercato. In tutte e tre la negoziazione è ammessa, e in tutte e tre l’uso dei criteri di selezione diventa una facoltà della stazione appaltante e non un obbligo.

Il miglior rapporto qualità-prezzo, indicato nel testo come Best Price-Quality Ratio, diventa il metodo ordinario di aggiudicazione. I criteri di qualità devono ricevere una ponderazione minima del 30% del punteggio complessivo, che sale al 50% nei contratti per loro natura ad alta intensità di manodopera, dove quella quota deve includere considerazioni sociali rilevanti. La percentuale non è inderogabile: la stazione appaltante può discostarsene quando la qualità della prestazione è già assicurata dalle specifiche tecniche, dalle condizioni di esecuzione o da una combinazione dei due strumenti, secondo una logica di conformità o motivazione.

La scelta dei criteri qualitativi è libera purché ciascuno sia legato all’oggetto del contratto. Rientrano condizioni di lavoro, accessibilità e inclusione sociale, decarbonizzazione ed economia circolare, sicurezza degli approvvigionamenti e cybersicurezza, innovazione. La valutazione va accompagnata da garanzie procedurali, con separazione fra giudizio sul prezzo e giudizio sulla qualità, principio dei quattro occhi e pubblicazione delle motivazioni di punteggio per i contratti di importo elevato. Le consultazioni preliminari di mercato sono incoraggiate come strumento ordinario di preparazione della gara.

Tetto al fatturato e meno requisiti di partecipazione

Il fatturato minimo annuo richiedibile a chi partecipa non potrà superare il 50% del valore annuo stimato del contratto, salvo casi debitamente motivati, secondo l’articolo 27 della proposta. È la disposizione con l’impatto più diretto sulle piccole imprese, perché il requisito di fatturato è storicamente la barriera che restringe la platea dei concorrenti prima ancora che le offerte vengano valutate.

Sulla stessa linea si muovono gli altri interventi sui requisiti. La stazione appaltante non potrà pretendere una pregressa esperienza in appalti pubblici come condizione di partecipazione, se non quando la complessità del contratto o la natura della prestazione lo giustifichino: la regola apre alle imprese che finora hanno lavorato solo per committenti privati. Gli elenchi ufficiali e le certificazioni rilasciate dagli organismi competenti mantengono valore di presunzione di conformità quanto all’iscrizione ai registri professionali. La suddivisione in lotti va considerata in fase di progettazione della gara, e gli Stati membri conservano la facoltà di imporre regole nazionali più severe in materia.

Pagamenti sicuri e pagamento diretto ai subappaltatori

L’articolo 108 della proposta impone alle stazioni appaltanti il monitoraggio dei pagamenti contratto per contratto, con informazioni sullo stato di ciascun affidamento e rendicontazione annuale sul rispetto dei termini da parte di ogni amministrazione. Il testo non fissa nuovi termini numerici validi per tutti gli appalti: rinvia alla disciplina europea contro i ritardi di pagamento e consente al contratto di prevedere un termine diverso, comunque non superiore a sessanta giorni, se giustificato dalle caratteristiche dell’affidamento.

Ai subappaltatori vanno garantite condizioni di pagamento equivalenti a quelle riconosciute all’appaltatore principale. Su richiesta del subappaltatore e quando la natura del contratto lo consente, l’amministrazione può inoltre effettuare il pagamento diretto delle prestazioni eseguite. Le stazioni appaltanti possono prevedere anticipazioni nei documenti di gara per favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese, mentre per i contratti con una particolare componente innovativa l’anticipo adeguato all’appaltatore diventa dovuto, senza che il testo indichi una percentuale.

Sul subappalto la proposta introduce un divieto secco di affidare a terzi l’intero contratto, con l’obiettivo dichiarato di evitare che l’aggiudicatario perda ogni ruolo nell’esecuzione e di ridurre l’esposizione allo sfruttamento del lavoro nelle filiere più lunghe. I concorrenti dovranno indicare in offerta la quota che intendono subappaltare e i subappaltatori proposti.

Le novità rispetto al Codice dei contratti pubblici

Su tre delle cinque voci che decidono l’accesso di una piccola impresa alle gare, il Codice dei contratti pubblici è già oggi più favorevole della proposta europea, mentre sul fatturato richiesto e sul subappalto integrale il testo di Bruxelles stringe rispetto alla disciplina nazionale. Il confronto serve a capire dove l’Italia dovrà adeguarsi e dove ha invece interesse a difendere le proprie regole durante il negoziato.

Voce	Codice dei contratti pubblici in vigore	Proposta di regolamento UE
Fatturato minimo richiedibile	non superiore al doppio del valore stimato dell’appalto, maturato nei migliori tre anni degli ultimi cinque (art. 100, comma 11, D.Lgs. 36/2023)	non superiore al 50% del valore annuo stimato del contratto, salvo casi motivati (art. 27)
Pagamento diretto al subappaltatore	obbligatorio quando il subappaltatore è microimpresa o piccola impresa, in caso di inadempimento dell’appaltatore o su richiesta del subcontraente (art. 119, comma 11, D.Lgs. 36/2023)	facoltà dell’amministrazione, su richiesta del subappaltatore e se la natura del contratto lo consente (art. 108)
Anticipazione del prezzo	20% del valore contrattuale, incrementabile fino al 30% nei documenti di gara, da corrispondere entro quindici giorni dall’inizio della prestazione (art. 125, D.Lgs. 36/2023)	prevedibile nei documenti di gara senza percentuale fissata, dovuta in misura adeguata solo per i contratti a componente innovativa
Subappalto	subappalto a cascata ammesso dal 2023, con almeno il 20% dei contratti di subappalto riservato alle micro, piccole e medie imprese	vietato il subappalto dell’intero contratto, obbligo di indicare quota e subappaltatori in offerta
Gestione informativa digitale delle costruzioni	obbligatoria dal 1° gennaio 2025 per importi a base di gara superiori a 2 milioni di euro (art. 43, D.Lgs. 36/2023)	richiesta per i contratti di lavori di valore pari o superiore a 25 milioni di euro, con facoltà della Commissione di abbassare la soglia

Per un’impresa italiana, da un lato il tetto al fatturato allarga la platea dei concorrenti e favorisce chi finora era escluso dalle gare più grandi, mentre sui pagamenti e sull’anticipazione la tutela nazionale è più solida di quella proposta: il pagamento diretto in Italia è un obbligo della stazione appaltante verso micro e piccole imprese, non una facoltà attivabile su istanza. Se il regolamento fosse approvato nella forma attuale, il coordinamento con il Codice diventerebbe il vero terreno di lavoro per il legislatore italiano, che dovrà decidere quali tutele nazionali sono compatibili con un atto direttamente applicabile.

Piattaforme nazionali interoperabili e principio once-only

Le piattaforme nazionali di e-procurement dovranno diventare interoperabili attraverso una rete comune di scambio dati, con standard semantici armonizzati che consentano a stazioni appaltanti e imprese di comunicare anche usando sistemi diversi. Un servizio elettronico europeo di ammissibilità verificherà cause di esclusione, criteri di selezione e requisiti di origine sulla base di credenziali digitali d’impresa interconnesse alle banche dati nazionali.

L’impianto applica il principio once-only: le amministrazioni non potranno richiedere informazioni e documenti già disponibili presso la pubblica amministrazione. Chi in Italia già usa il fascicolo virtuale dell’operatore economico ritrova una logica nota, estesa però su scala europea e utilizzabile per partecipare a gare in altri Stati membri con una sola registrazione. La Commissione stima per questa parte risparmi ricorrenti di 220 milioni di euro l’anno a carico degli acquirenti pubblici, pari a circa 4.700 euro per acquirente o 700 euro per procedura.

Ogni Stato membro dovrà istituire uno spazio nazionale dei dati sugli appalti, alimentando un Public Procurement Data Space europeo gestito dalla Commissione. La finalità dichiarata è il monitoraggio della concorrenza, della partecipazione transfrontaliera, dell’accesso delle piccole e medie imprese e dei rischi di frode e corruzione, con obbligo per gli Stati di pubblicare almeno una volta l’anno i risultati del monitoraggio. Il testo prevede inoltre requisiti di sicurezza sui fornitori di servizi di e-procurement, per evitare che infrastrutture critiche di questo tipo finiscano sotto controllo o influenza di Paesi terzi.

Preferenza europea e limiti agli operatori di Paesi terzi

Le stazioni appaltanti potranno applicare requisiti di preferenza europea, restringendo la partecipazione agli operatori dell’Unione e a quelli dei Paesi legati da impegni di reciprocità, richiedendo una quota minima di origine europea o attribuendo un vantaggio in fase di valutazione. Secondo le ricostruzioni della proposta la soglia utilizzabile per respingere un’offerta è fissata a un contenuto europeo inferiore al 50% del valore complessivo.

La costruzione giuridica poggia sulla distinzione fra operatori e prestazioni coperti dagli impegni internazionali dell’Unione e quelli che non lo sono, sulla scia delle sentenze Kolin e Qingdao della Corte di giustizia. La Commissione può limitare la copertura quando un Paese terzo non garantisce agli operatori europei il trattamento nazionale promesso, e può chiudere procedure specifiche agli operatori non coperti quando l’interesse dell’Unione lo richiede. Il testo cita ferrovie e cantieristica navale come settori a duplice uso in cui questa leva ha rilievo strategico. Le misure sono presentate come compatibili con l’accordo OMC sugli appalti pubblici, e valgono come cornice orizzontale a cui dovranno allinearsi le regole settoriali future.

Appalti verdi, economia circolare ed efficienza energetica

La proposta accorpa nel regolamento le prescrizioni ambientali oggi sparse nella legislazione settoriale e fissa obblighi su economia circolare, contenuto riciclato e ricondizionato, recupero dei rifiuti ed efficienza energetica lungo l’intero ciclo dell’appalto. Alla Commissione viene attribuita una delega orizzontale per rendere obbligatori requisiti ambientali su determinate categorie di prodotti, in sostituzione delle cinque deleghe settoriali oggi disperse in atti diversi.

Per orientare le valutazioni il testo incoraggia l’uso di etichette ambientali verificate da terze parti, con precedenza all’Ecolabel europeo quando esistono criteri adottati per il prodotto o il servizio. Un richiamo specifico riguarda gli acquisti alimentari, dove la proposta ammette di considerare metodi di produzione biologica, regimi di qualità, freschezza e stagionalità, organizzazione delle filiere e benessere animale, in particolare per mense scolastiche e ospedaliere.