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Elezioni, fra Legge di Bilancio ed esercizio provvisorio

di Barbara Weisz

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Il voto in autunno potrebbe impedire di approvare entro fine anno la Legge di Bilancio 2023 facendo scattare l'esercizio provvisorio: cosa comporterebbe.

Una delle prime conseguenze del voto in autunno è il ritardo nella tabella di marcia della Legge di Bilancio. Non si può nemmeno escludere che, alla fine, non si riesca ad approvare una manovra finanziaria, nel qual caso scatterebbe il cosiddetto esercizio provvisorio.

Cos’è l’esercizio provvisorio

Si tratta di un meccanismo che consente di gestire l’ordinaria amministrazione di Governo, con regole specifiche ed una serie di impatti finanziari di forte peso. Un Paese in esercizio provvisorio ha la possibilità di spendere solo un dodicesimo delle entrate effettive ogni mese.

Negli anni scorsi l’eventuale ricorso a questo strumento avrebbe perfino comportato un rischio che ora, per fortuna, non è più attuale: sarebbero scattate le clausole di salvaguardia, che senza Legge di Bilancio prevedevano l’aumento dell’IVA. Queste clausole sono state eliminate nel 2020, evitandoci anche questo ulteriore spauracchio.

Cerchiamo di capire esattamente cosa significa e in quali casi scatterebbe l’esercizio provvisorio, fattispecie prevista dall’articolo 81 della Costituzione: «Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi».

Quando scatta

Molto in sintesi, significa che se le Camere non riescono ad approvare la Legge di Bilancio da far entrare in vigore il primo gennaio 2023, si va all’esercizio provvisorio per un massimo di quattro mesi. Quindi, entro fine aprile 2023 bisognerebbe approvare la Manovra, uscendo dall’esercizio provvisorio.

Non c’è però un automatismo in base al quale in mancanza di Legge di Bilancio validamente approvata dal primo gennaio scatta l’esercizio provvisorio. Il Parlamento deve approvare una legge che consente l’esercizio provvisorio. In parole semplici, entro il prossimo 31 dicembre 2022 il Parlamento deve o approvare la legge di Bialcnio, o una legge che consente l’esercizio provvisorio.

Cosa succede durante l’esercizio provvisorio

L’esercizio provvisorio è definito dall’articolo 32 della legge 196/2009, in base al quale durante l’esercizio provvisorio non si possono autorizzare voci di spesa che non siano coperte dalle normali entrate dello Stato:

Durante l’esercizio provvisorio, la gestione del bilancio è consentita per tanti dodicesimi della spesa prevista da ciascuna unità elementare di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione, quanti sono i mesi dell’esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi.

In questo scenario, lo Stato divide per 12 le entrate, e le spese mensilmente. Non può autorizzare altre voci (per esempio, non può fare riforme che comportino dei costi). In termini del tutto teorici (non è mai successo in Italia e non succederà nemmeno questa volta), se le entrate non fossero sufficienti a pagare gli stipendi della Pubblica Amministrazione, queste voci potrebbero essere a rischio.

Ripetiamolo: gli stipendi anche in esercizio provvisorio hanno assoluta priorità. Altre voci, comunque importanti per la macchina pubblica, potrebbero invece essere più verosimilmente a rischio (per esempio, bandi di assegnamento di fondi pubblici). E’ importante sottolineare che i soldi del PNRR arrivano dall’Europa, e di conseguenza sono comunque fuori dai rischi previsti in caso di esercizio provvisorio.

I precedenti di esercizio provvisorio

Nei primi anni, anzi decenni, di storia repubblicana, l’esercizio provvisorio era la regola. Fino al 1968 il Parlamento non ha mai approvato per tempo la Manovra, ed è sempre stato previsto l’esercizio provvisorio. Il primo a riuscirsi fu il Governo Rumor, con la manovra 1970. Replicarono il Governo Moro nel 1976 e il Governo Andreotti l’anno seguente, nel 1977. Il giro di boa avviene negli anni ’80, durante i quali invece la regola diventa l’approvazione della legge finanziaria, e l’esercizio provvisorio diventa invece eccezione, utilizzata solo per due mesi, nel 1986, dal Governo Craxi, e per un trimestre, nel 1988, dal Governo Goria.

Cosa è cambiato negli anni ’80? E’ salito il debito pubblico, e di conseguenza è cresciuta l’importanza di una legge che stabilisse target precisi (pil, deficit, debito). Gli Stati fanno debito vendendo titoli di Stato, e di conseguenza hanno anche bisogno, per tenere bassi gli interessi, di poter presentare al mercato numeri certi e solidi.

L’ingresso nell’Eurozona ha rappresentato un ulteriore passaggio: i paesi che fanno parte della moneta unica hanno precisi vincoli di Bilancio anche europei, fissati dal Patto di Stabilità, che stabilisce tetti precisi al deficit, target di rientro del debito. Negli ultimi anni i Paesi Ue approvano manovre e leggi in deroga al Patto di Stabilità, in considerazione dell’emergenza economica rappresentata dal Covid. Il Patto di Stabilità resta sospeso anche nel 2023, anche a causa dell’impatto economico della guerra in Ucraina. Questo fornisce respiro, anche nell’eventuale ipotesi di esercizio provvisorio.

Resta il fatto che, senza una manovra, i margini di azione delle politiche economiche sono ridottissimi.

Perchè sono a rischio i tempi della Legge di Bilancio 2023

Come detto, il punto è rappresentato dal fatto che è caduto il Governo, il presidente della Repubblica ha sciolto le Camere, e si vota il 25 settembre. Il Parlamento si riunirà la prima volta il 13 ottobre. Poi, dovrà eleggere i rispettivi presidenti (della Camera e del Senato). Ipotizziamo che ci voglia una settimana. Intorno al 20 ottobre potrebbero iniziare le consultazioni per la formazione del nuovo Governo.

Qui, i tempi dipenderanno dal risultato elettorale. Se dalla urne uscirà una coalizione con una solida maggioranza in entrambe le Camere, la formazione del Governo potrebbe essere relativamente veloce. A inizio novembre avremmo quindi un esecutivo nel pieno delle sue funzioni. Questo scenario renderebbe tutto sommato molto probabile l’approvazione per tempo della manovra economica (negli ultimi anni, pur senza crisi di Governo ed elezioni, il Parlamento non è mai riuscito ad aprile la sessione di Bilancio fino a novembre).

Se invece dopo le elezioni dovesse risultare più difficile trovare una maggioranza che formi un Governo, e di conseguenza slittassero i tempi di formazione dell’esecutivo, prenderebbe quota l’ipotesi dell’esercizio provvisorio.